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La corrupción es un complejo fenómeno social, político y económico que afecta a todos los países del mundo. En diferentes contextos, la corrupción perjudica a las instituciones democráticas, desacelera el desarrollo económico y contribuye para la inestabilidad política. La corrupción destruye las bases de las instituciones democráticas al distorsionar los procesos electorales, socavando el imperio de la ley y deslegitimando la burocracia. Esto causa la ajena a los inversionistas y desalienta la creación y el desarrollo de empresas en el país, que no pueden pagar los “costos” de la corrupción.

¿como se puede definir la corrupción?

Entendemos por corrupción el uso del poder confiado para obtener beneficios privados indebidos.

Este concepto no es tan sencillo a pesar de su brevedad. Veamos cada elemento que lo conforma antes de pasar a ilustrarlo con un ejemplo y su posterior análisis:

  • Hablamos de uso de poder porque se trata de la acción desarrollada por una persona con capacidad de movilizar determinados recursos. En un acto de corrupción pueden coincidir acciones de varias personas.
  • Hablamos de poder confiado o delegado pues tanto el cargo como la capacidad de movilización de recursos asociado a éste, se sostienen en el vínculo formal de confianza entre la persona que comete la acción corrupta y aquella(s) persona(s) a quien(es) le debe su responsabilidad. Nuevamente, puede tratarse de varios individuos involucrados en ambos lados de la relación de responsabilidad.
  • Hablamos de beneficios privados porque los resultados de la acción corrupta son apropiados de manera privada, por una o varias personas, quienes serían los beneficiarios del acto de corrupción.
  • Hablamos de beneficios indebidos porque se generan a través del uso desviado de las atribuciones confiadas.

Por lo tanto, hablamos de corrupción cuando una persona actúa sin orientarse por la confianza que se ha depositado en su desempeño, a través de la posición o cargo determinado, y consigue beneficios para ella o para terceros que, de otra manera, no se habrían generado.

Identificando un acto de corrupción

Para ilustrar el concepto hagamos el análisis de una de las más cotidianas, simples y conocidas situaciones de pequeña corrupción:


El policía de tránsito y el conductor.

Un oficial de tránsito tocó el pito ordenándole detenerse a la moderna y lujosa camioneta que aceleró para cruzar la intersección cuando el semáforo cambió a rojo. Ésta se cuadró metros más allá. Un joven se bajó apresuradamente alegándole al policía que él no había hecho nada y que le estaba haciendo perder minutos valiosos, pues tenía una importante reunión en su empresa. El policía le pidió sus documentos sin responder al tono amenazador del joven empresario y al rato anunció que le iba a poner una multa por cruzar el semáforo en rojo. El infractor adujo que no era cierto, que él llegó a cruzar mientras el semáforo estaba en amarillo porque aceleró. El policía contra argumentó que la luz ya había cambiado cuando pasó e insistió en ponerle la multa. El empresario estaba desesperado y le pidió que le ponga la multa de una vez y que lo deje ir. El oficia empezó a llenar el comparendo, pero se demoraba una eternidad en revisar la tarjeta de propiedad para contrastar la placa del auto y en mirar nuevamente la licencia de conducir. En un momento le pidió al joven su identificación para verificar el nombre. Éste, molesto, expresó su fastidio diciendo que no tenía su cédula y que en la licencia estaba claro su nombre. Al oír esa respuesta, el policía insistió en que no podía ponerle la multa si no estaba claro el apellido; y que, en todo caso, tendrían que ir a la comisaría. El joven empresario, aligerando un poco el tono de su voz, le dijo que ya era suficiente y que él quería colaborar, pero que de verdad no tenía su identificación, agregando que si había otra manera de hacerlo con gusto la tomaría. El policía apartó la mirada de su libreta y le dijo que esa era una buena actitud. Ambos llegaron a un acuerdo: el policía le haría el favor de no ponerle la multa, pero el conductor tendría que darle algún dinero a cambio como colaboración a la institución policial, pues siempre necesitan combustible para la patrulla. El empresario, molesto, le dio un dinero y el policía le ordenó que siga su camino mientras guardaba el billete en rolladito en su bolsillo.


Para desmenuzar este caso podemos ir de atrás para adelante. Una vez,cuando los periodistas del Washington Post que investigaban el famosocaso Watergate (el cual expuso la corrupción política del gobierno del presidente norteamericano Richard Nixon y llevó a su destitución) se vieron inmersos en un laberinto de información sin aparente salida, su principal informante, un alto funcionario del FBI, les dio la clave para resolver el rompecabezas: “tienen que seguir el olor del dinero”, dijo. Por ello, una sugerencia para empezar a desenredar lo que nos huele a acto de corrupción es preguntarse: ¿quién se beneficia y cómo?

En nuestro sencillo ejemplo, vemos que los dos actores salen beneficiados al final: el policía se gana unos cuantos soles y el joven empresario puede continuar con su camino hacia su importante reunión sin haber sido multado. Es decir, hay intereses privados que han sido satisfechos. Podemos añadir que, aunque suene retórico, tales beneficios se producen en desmedro del imperio de la ley.

Pero, para discernir si estamos ante un acto de corrupción, la siguiente pregunta tiene que ser: ¿esos beneficios privados son indebidos? La respuesta es sí, lo son. Ni el policía ni el conductor deberían haber obtenido los beneficios con los que salen al final de la escena. Los beneficios son indebidos porque fueron generados por una acción ejecutada por el policía, cuyo encargo formal no se lo permite e incluso se lo prohíbe.

Y la última pregunta que corresponde hacer es: ¿hay un poder confiado que ha sido defraudado al realizar estas acciones? La respuesta, nuevamente, es sí. El policía de nuestro ejemplo maneja recursos y encarna una autoridad, a través de una cadena de agentes que pasa por sus superiores dentro de la institución policial y el sector Interior, y que llegan, en última instancia, hasta el conjunto de ciudadanos. Obviamente, también hay responsabilidad en el conductor, quien cumple el papel de agente corruptor.

Tipos de corrupción según la naturaleza de los beneficios apropiados

Creemos que para poder desarrollar acciones de lucha contra la corrupción es importante tener claro el problema. Por ello, en esta guía, frente al conjunto desordenado de percepciones y valoraciones negativas que manejan las personas2, optamos por usar la definición que hemos presentado más arriba, pues limita mejor la comprensión del fenómeno. En ese sentido, para desarrollar las maneras en que la corrupción se manifiesta es preciso contar con una tipología básica que nos permita orientarnos.

Existen distintas maneras de diferenciar los tipos de corrupción. Como podemos apreciar en la siguiente tabla ilustrativa, hay tipologías generales bastante usadas por investigadores e instituciones internacionales que categorizan según los grados de incidencia de actos de corrupción sobre un país o según haya o no una organización poderosa que controla cómo y dónde ocurren los actos corruptos o según magnitudes de los beneficios apropiados, entre otras.

De otro lado, también hay tipologías mucho más focalizadas y minuciosas, como la que elaboró la organización U4 para el caso de la corrupción educativa en países en desarrollo, la cual distingue una gran cantidad de tipos de actos de corrupción según niveles administrativos y de prestación del servicio, identificando, además, el impacto de tales actos sobre las distintas dimensiones del derecho a la educación.

Para efectos de este artículo, creemos que es suficiente tener claro, a nivel general, qué tipos de corrupción son producidos por la naturaleza de los beneficios que los actos corruptos generan, dado el énfasis que nuestra definición pone sobre estos. Así, la diferenciación que utilizamos aquí considera tres tipos de corrupción: i) la corrupción administrativa, ii) la corrupción política, y, iii) la corrupción privada.

Corrupción administrativa


José Gómez, presidente de la asociación de padres de familia de la escuela primaria de una comunidad, le comunicó al director de la Institución Educativa la urgencia de adquirir carpetas para los alumnos de 5to y 6to, y tizas para todo el colegio. Éste le indicó que los otros dos profesores ya le habían hecho notar la escasez de tizas y habían realizado una solicitud a la secretaria de educación tan solo días atrás. Habían incluido un pedido de carpetas también, pues habían notado el mal estado de las pocas que quedaban en pie. Meses más tarde, las carpetas llegaron, pero sólo la mitad del número que se había solicitado. Por su parte, las tizas nunca aparecieron y, en su lugar, recibieron unas cuantas cajas de lápices de colores.

Cuando José se acercó donde el director para cuestionarle sobre lo que había sucedido, éste le comunicó que aquello era lo normal, que siempre que se pedía una cantidad se recibía menos. “Problemas de presupuesto”, le dijo. Gómez había oído toda su vida esa explicación, pero esta vez decidió preguntarle a su primo, quien había sido vinculado hacía no mucho a la secretaría, si sabía algo. “¡Pero José, eso siempre es así! Mira, aquí el jefe de abastecimiento de la secretaría, el señor Gálvez,arregló con el dueño de una ebanistería, que es compadre de su hermano, para sacar una orden para hacer veinte carpetas al precio de cuarenta, y de la diferencia, Gálvez y el director de tu colegio, sacaron su tajada”, le respondió el primo en un tono bastante relajado. “¿Y las tizas?”, preguntó José. “Lo mismo pues. Llenan el recibo como si fuesen tizas pero, finalmente, entregan lo que quieren y se guardan el dinero para su cerveza.”


El aprovechamiento del poder en la decisión o manejo de los recursos públicos es lo que define la corrupción administrativa, que es el más general de los tipos de corrupción.

En el ejemplo que presentamos, vemos cómo un padre de familia se topa con funcionarios de mando medio de entidades descentralizadas de administración educativa, empresarios locales y el director de la escuela donde estudian sus hijos, que arreglan entre sí para obtener beneficios indebidos que, por la información que nos brinda el caso, parecieran ser pequeños (“se guardan sus soles para su cerveza”), a costa de la calidad del servicio de educación (carpetas insuficientes o profesores sin tizas para escribir en las pizarras).

La corrupción administrativa se presenta en la gestión de recursos públicos o en la toma de decisiones sobre estos. Los beneficios generados son apropiados por una persona o un grupo de personas, y responden a intereses que no trascienden el ámbito privado.

El caso muestra la estrategia que los funcionarios corruptos utilizan para apropiarse de fondos destinados a gastos de mantenimiento y compra de material, en complicidad con empresarios, también corruptos, con quienes están unidos por un vínculo de amistad (“sus amigos pues”).

Es necesario precisar que los actos de corrupción administrativa se pueden presentar en cualquier nivel burocrático y no son sinónimo excluyente

Causas de la corrupción – La estructura de riesgos de corrupción

Un patrón típico de corrupción


“Un patrón de corrupción identificado […] es típico de muchas ciudades [del país]. En vez de procurar cumplir sus promesas electorales en beneficio de la población, cuando un corrupto es electo, usa esas mismas promesas para emplear amigos y parientes, para favorecer a quienes colaboraron con su campaña o para privilegiar a algunos empresarios ‘amigos’ en detrimento de otros. Gran parte del presupuesto del municipio es desviado en provecho del pequeño grupo que asume el poder.”


El fragmento anterior no se refiere a la realidad ajena, aunque, por lo que hemos visto hasta ahora, podría tratarse de otra manera de describir el dilema de la ética y la política que hemos explicado hace poco. La cita ha sido extraída del libro O combate à corrupçâo nas prefeituras do Brasil y describe el patrón de corrupción encontrado por los autores en la prefectura de Ribeirão Bonito (a 250 Km. de São Paulo), y que, como ellos mismos afirman, es típico de muchas ciudades de Brasil.

Se ha escrito mucho sobre las causas de la corrupción y se ha llegado a ciertos consensos a nivel de los estudios comparativos internacionales. Por ejemplo, analizando varias encuestas sobre corrupción en el mundo, realizadas durante dos décadas (años ochenta y noventa), y desmenuzando el rol de una gran cantidad de variables, Daniel Treisman identificó cinco factores que influirían más que otros sobre la percepción de la corrupción que tienen las personas: i) la falta de consistencia democrática de un país (que sea una dictadura o que alterne autoritarismos con regímenes democráticos), ii) algunos aspectos culturales (como tradición religiosa y herencia colonial), iii) subdesarrollo económico, iv) falta de apertura al mercado, y, v) nivel de descentralización de un Estado (Treisman 2000).

¿Cómo la vemos?

Si bien es importante e interesante conocer cómo se desenvuelven estos y otros factores en el nivel internacional comparativo, creemos que aún falta profundizar los análisis al interior de los propios países. La similitud entre los actos de corrupción en el Perú y los que ocurren en otros países (Brasil, para el caso del ejemplo que usamos al iniciar este acápite) radica, en términos inmediatos, en que las realidades institucionales son objetivamente parecidas. Es decir, el escenario sobre el cual actúa una persona o un grupo de personas con motivaciones corruptas se parece en todas partes, aunque los contextos sean cualitativamente distintos. Sostenemos, basados en nuestra experiencia8, que el escenario del cual estamos hablando tiene la forma de un triángulo, donde cada vértice corresponde a una de las siguientes condiciones: i) debilidad de los controles e ineficiencia de las sanciones, ii) falta de transparencia sobre el manejo de los recursos y la toma de decisiones, y, iii) precariedad de la vigilancia ciudadana sobre los recursos públicos.

En el esquema se muestra el triángulo conformado por las tres condicionesmencionadas. Dentro de los límites de ese escenario, una persona (o un grupo de personas) puede actuar de manera corrupta, apropiándose con éxito de los recursos disponibles o explotándolos para obtener beneficios indebidos.

Este escenario se inscribe dentro de un contexto más general, en donde se desenvuelven procesos mayores como la política, la economía, la historia y la cultura de la sociedad; y que influyen en la manera en que se manifiestan las tres condiciones que favorecen directamente la corrupción.

Una vez que el escenario está dado, lo determinante es la decisión de las personas para actuar aprovechándose o no de la situación. La acción va a depender de las motivaciones que las personas tengan y la interpretación que hagan de la situación. El proceso subjetivo de decidir si a actuar de manera corrupta o no también está en relación con el contexto general. Por ello, para luchar contra la corrupción deben considerarse todos estos aspectos. Nuestra experiencia nos muestra que, estratégicamente, pueden concentrarse los esfuerzos iniciales en combatir los elementos más inmediatos del esquema, es decir, los tres vértices del triángulo que permiten que la corrupción se produzca. Pero, si se quiere lograr sostenibilidad, no debe dejarse de lado la identificación y combate de los elementos del contexto (político, social, cultural y económico) que permiten que estos riesgos persistan, lo cual incluye un trabajo sistemático para fortalecer la formación cívica de los niños y jóvenes.

Rendición de cuentas

“Rendición de cuentas” es un concepto que intenta traducir la palabra inglesa accountability. Desde que la ciencia política latinoamericana olió lo que involucraba esta palabra ha habido varios intentos por conseguir un equivalente en castellano, pero aún no se ha llegado a una palabra que genere consenso.

Los esfuerzos más conocidos son las palabras “responsabilización”, acuñada por el Consejo Latinoamericano para el Desarrollo (CLAD), que enfatiza el elemento de responsabilidad que descansa en la relación entre soberano y gobernados en el concepto anglosajón original; y “respondabilidad” (difundida por USAID en nuestro continente), que más bien se concentra en la dimensión de transparencia e información (y que incluso llegó a ser usado en los manuales de auditoría gubernamental de la Contraloría General de la República).

Sin embargo, conceptualmente, los términos, a pesar de los avances dados, no han terminado de apropiarse de las diferentes dimensiones de la palabra original. Formalmente, además, presentan el límite de que no prestan libertades lingü.sticas, como para calificar. Por ejemplo, el gobernador de un estado en Norteamérica puede ser accountable. ¿Cómo diríamos en el caso de un presidente regional si queremos calificarlo usando el potencial equivalente en castellano?

Frente a estas limitaciones, antes que introducir otro neologismo, preferimos usar la conocida frase “rendición de cuentas” por su uso ya extendido, siempre y cuando se haga dos precisiones desde el inicio y se les tenga siempre en mente al enunciarla (Schedler 2004):

  • No debe perderse el sentido claro de obligación que accountability tiene en su ambiente lingüistico original. Muchas veces, en el uso que se le suele dar a “rendición de cuentas” pareciera sugerirse que se trata de un acto voluntario del soberano, como si fuera una concesión que éste, generosamente, le hace al pueblo. No es así, la rendición de cuentas, tal como la entendemos en este texto, incluye una dimensión de obligación por parte de quien está sujeto a rendirlas.
  • Para redondear la idea anterior, tampoco debe perderse el doble sentido que originalmente tiene accountability, el ida y vuelta; es decir, no sólo implica una rendición obligatoria de cuentas, sino que también es complementada por el derecho a exigir cuentas que tienen los ciudadanos. O sea, cuando usemos rendición de cuentas (ya sin comillas) en lo que sigue de este texto estaremos implicando también la dimensión de derecho, cuyo cumplimiento y garantía son, por lo tanto, exigibles.

La rendición de cuentas es una relación entre Estado y sociedad (autoridad y ciudadanos) que implica el contrapeso al poder y, por lo tanto, pone límites al ejercicio abusivo de éste. Es por ello que podemos contraponerlo a la corrupción que, como ya hemos visto, se origina en las posibilidades para abusar del poder.

Es importante que las autoridades y los ciudadanos entiendan que la rendición de cuentas no busca eliminar el poder. Al contrario, este concepto parte del reconocimiento de la existencia medular del poder en la administración de las cosas públicas; e, incluso, reconoce que en algunos casos el poder puede (y debe) ser ejercido bajo condiciones de opacidad, pero precisamente por ello también es que exige que haya mecanismos para que ese ejercicio opaco encuentre la manera de volverse diáfano (generalmente, después de que las condiciones que lo volvieron opaco cambian).

Herramientas para aplicar la rendición de cuentas

El ordenamiento jurídico ha establecido algunos parámetros y herramientas importantes que fomentan la práctica de rendición de cuentas. En esta guía nos concentraremos en los más importantes: i) la Ley de Transparencia, ii) el Código de Ética de la Función Pública, iii) las audiencias de rendición de cuentas y iv) los presupuestos participativos. Elegimos estas cuatro en virtud de que promueven la dimensión vertical de la rendición de cuentas y, supuestamente, deben apuntar a mejorar la calidad de la relación democrática entre Estado y ciudadanía.

Ley de transparencia y acceso a la información pública

Al analizar las condiciones que se combinan para que existan escenarios donde es más fácil actuar de manera corrupta, vimos que una de ellas era la inacabada implementación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. También vimos que el problema de la falta de transparencia es más complejo que poner a funcionar un portal electrónico, y tiene que ver, incluso, con la propia lógica de la manera de hacer política. Sin embargo, la ley brinda una serie de estándares mínimos que es importante conocer, implementar y presionar para que se cumplan. Veámoslos a continuación.

Derecho humano fundamental

El derecho de acceder a la información es definido: 1) como humano o universal, que significa que lo poseen todas las personas por su condición de seres humanos, y, 2) como fundamental, que quiere decir que está vinculado a la dignidad misma de la persona humana.

Ambas características le aseguran, constitucionalmente (es decir, en la Constitución, la más importante norma de un país), una mayor protección por parte del Estado y un estatus especial en cuanto a garantías.

Audiencias públicas de gobiernos subnacionales

El marco normativo considera otra herramienta para la rendición de cuentas, que, precisamente, se llama audiencia pública de rendición de cuentas. La obligación de rendir cuentas por parte de los gobiernos descentralizados está contemplada en la Constitución, la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. El deber de las autoridades para tomar acciones específicas en el sentido de rendir cuentas se hizo explícito con el proceso de descentralización, aunque más claramente en el caso de los gobiernos regionales.

La información que debe ser rendida en las audiencias es la siguiente:

  • Información presupuestal.
  • Disposiciones regionales emitidas (ordenanzas, acuerdos de Consejo, decretos y resoluciones regionales).
  • Avances en el Plan Concertado de Desarrollo Regional.
  • Informes de las direcciones sectoriales regionales.
  • Adquisiciones de bienes y servicios (montos, proveedores, calidad y cantidades adquiridas).
  • Actividades oficiales y de participación ciudadana (que es un balance de cómo ha funcionado el Consejo de Coordinación Regional).

Y aunque los avances (ciertamente, lentos y no siempre claros), en términos prácticos, de realización de audiencias públicas de gobiernos regionales se han dado al amparo de esta ley, el marco normativo que promueve las audiencias públicas es más amplio y abarca a otras entidades.

Rendición de cuentas en el presupuesto participativo

Detengámonos en los mecanismos considerados dentro del proceso del presupuesto participativo un momento, para terminar con la revisión de las principales herramientas legalmente establecidas en el ordenamiento jurídico peruano que promueven la rendición de cuentas.

Aunque el solo hecho de que haya participación de la ciudadanía en la decisión sobre parte del presupuesto público de una entidad pueda caracterizarse como rendición de cuentas, según el concepto que hemos presentado más arriba, las herramientas legales precisan que la rendición de cuentas en el proceso del presupuesto participativo se concreta dentro de la quinta fase del mismo.

Desde el año 2002 el  país cuenta con normas que promueven la participación ciudadana en la gestión local y regional. Además del Plan de Desarrollo Concertado (PDC), otro de los instrumentos que permiten que esto se realice es el presupuesto participativo.

Esta rendición de cuentas debe servir para:

  • Brindar insumos para el proceso participativo en curso, en tanto permite conocer el nivel de cumplimiento de los acuerdos y el estado de los proyectos priorizados en el proceso anterior.
  • Contribuir con la labor de los Comités de Vigilancia y Control del proceso anterior.
  • Proporcionar información a la población de modo que puedan hacerse recomendaciones y propuestas para mejorar la gestión y anticipar preventivamente cualquier error en el manejo del presupuesto público.
  • Fortalecer la relación democrática entre las autoridades y los ciudadanos, a través del diálogo.
  • Darle legitimidad política a las decisiones que se toman como parte del desarrollo del proceso participativo.
  • Incrementar la responsabilidad y transparencia en el ejercicio de la función pública para prevenir actos de corrupción.

 

 

Fuente bibliográfica: Proetica

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